1. – Uma rápida análise sobre a questão da unidade e dualidade da jurisdição no Brasil e em alguns países da Europa, onde são diferentes esses sistemas. No Brasil a jurisdição é una. Não há coisa julgada no processo administrativo. Isso implica em existir um processo de cunho exclusivamente administrativo e depois a mesma matéria poder ser reexaminada em sua inteireza pelo Poder Judiciário. Diferente é no sistema francês que foi alterado desde 1986 e o sistema português que foi criado de acordo com o sistema francês atual.
2. – O processo administrativo brasileiro foi visto sempre de forma específica para cada matéria, como por exemplo, o processo disciplinar dos servidores públicos em lei especial como a do Regime Jurídico Único. (Lei 8.112/90, arts. 143 a 182) O processo administrativo tributário é outro exemplo de tratamento específico dessa espécie de processo.(Código Tributário Nacional e Decreto 70,235/72) Outro, o processo licitatório (Lei 8.666/93 com suas diversas alterações posteriores) e assim por diante. Isso sem se falar nas mais variadas espécies de processos administrativos postulando-se direitos individuais, como por exemplo, benefícios previdenciários, vantagens e outras tantas postulações. Esse foi o constante disciplinamento da matéria em nossa ordem jurídica durante todo o curso da história brasileira.
3. – Em 1.999, através da Lei 9.784, criou-se no Brasil um diploma legal para disciplinar as regras gerais sobre processo administrativo, que nas palavras de CARLOS ARI SUNDFELD, “trata-se de um conjunto de normas objetivando, de um lado, limitar os poderes dos administradores públicos, desde os Chefes do Executivo e seus auxiliares diretos até as autoridades de menor escalão, com a fixação de prazos e condições adjetibvas para o exercício de todas as suas competências; e, de outro, proteger os indivíduos e entidades contra o poder arbitrário exercido por autoridades, ao dar-lhes instrumentos legais para que apresentem, à Administração, suas defesas, impugnações, recursos, e, mais amplamente, peticionem com suas reivindicações, denúncias, sugestões, críticas, e daí por diante. Relativamente ao controle judicial, a relevância dessa lei e, essencialmente, a de instituir regras estruturais quantoao regime dos atos administrativos – casos de invalidade, casos de preservação, prazo para produção, etc. – cuja ausência, se não inviabiliza esse controle em tese, em muito o dificulta, na prática da vida quotidiana”.
4. – Não deve ser esquecido que todo o acervo (procedimental) processual tem em vista atender ao princípio maior do DEVIDO PROCESSO LEGAL que faz derivar outros grandes princípios como o do contraditório e da ampla defesa.
5. – O processo administrativo geral federal criado pela Lei 9.784/99) não invalida nem diminui a importância de tantos outrosprocessos especiais existentes em nossa ordem jurídica. Ele serve como norma subsidiária das especiais, como deixa patente o art. 69 desse diploma legal ao afirmar: “Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei”.
6 – O processo administrativo geral federal criado pela Lei 9.784/99) não invalida nem diminui a importância de tantos outros processos especiais existentes em nossa ordem jurídica. Ele serve como norma subsidiária das especiais, como deixa patente o art. 69 desse diploma legal ao afirmar: “Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei”.
6.1 – Princípios Constitucionais Gerais da Administração Pública e do Processo Administrativo.
6.1.1 – legalidade, o administrador está subordinado aos ditames da lei – art.5º, inciso II, da CF.
6.1.2 – finalidade, o ato administrativo só pode ser realizado tendo em vista um fim;
6.1.3 – segurança jurídica – garantia do devido processo legal;
6.1.4 – interesse público – nunca o particular e sim da coletividade;
6.1.5 – razoabilidade, diante do caso concreto, verificar a razoabilidade da prática do ato;
6.1.6 – proporcionalidade, verificar entre dois bens qual deve prevalecer em detrimento do outro;
6.1.7 – impessoalidade, não deve ser praticado levando em consideração a pessoa que pratica, nem para quem se pratica;
6.1.8 – publicidade, o ato deve ser público e publicado pelos meios legais;
6.1.9 – moralidade, a prática do ato deve se subordinar a honradez do agente e atender ao interesse público ou da coletividade;
6.1.10 – responsabilidade, o agente deve agir dentro dos parâmetros do dever funcional que lhe é imposto pelo cargo;
6.1.11 – eficiência, a prática do ato deve atender a todos os ditames legais, requisitos exigidos e em prazo razoável que seja útil ao administrador e administrado.
6.1.12 – contraditório ou bilateralidade da audiência – Constituição Federal, art. 5º, inciso LV;
6.1.13 – ampla defesa com acessibilidade aos elementos do expediente e instrução probatória necessária e adequada – CF art. 5º, incisos LV, XXXIII, XXXIV, b e LXXII e art. 37 quando trata do princípio da publicidade do ato;
6.1.14 – motivação ou fundamentação das decisões – CF art. 5º, incisos XXXIII, XXXIV, b e LXXII e art. 93, incisos IX e X;
6.1.15 – representação e assistência – Estatuto da OAB e Código Civil, art. 653 e seguintes;
6.1.16 – lealdade e boa-fé – CF – art. 37, moralidade administrativa;
6.1.17 – da verdade material – CF art. 37, legalidade e aí se extrai das leis que cuidam do processo administrativo disciplinar todo o acervo de informações a respeito de tal princípio;
6.1.18 – oficialidade – se infere da própria natureza da atividade administrativa que se calca nos princípios da auto-tutela e da iniciativa de seus atos;
6.1.19 – informalismo ou informalidade – se extrai o princípio das normas que regulamentam o processo administrativo;
6.1.20 – gratuidade – art. 5º, incisos XXXIV e LXXVII da CF.
6.1.21 – revisibilidade da decisão (recurso, revisão) – CF art. 5º, inciso LV.
7. – ANÁLISE SISTEMÁTICA DA LEI 9.784/99:
7.1 – Finalidade e abrangência do diploma legal – art. 1º.
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
7.2 – Princípios que a Administração Pública deve obediência – art. 2º.
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
7.3 – Critérios que o legislador fixou para serem observados no processo administrativo – parágrafo único do art. 2º.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I – atuação conforme a lei e o Direito;
II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
7.4 – Alguns direitos do administrado perante a Administração – art. 3º.
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I – ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II – ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
III – formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV – fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei.
7.5 – Alguns deveres do administrado perante a Administração – art. 4º.
Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:
I – expor os fatos conforme a verdade;
II – proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III – não agir de modo temerário;
IV – prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos
7.6 – Como se inicia o processo administrativo – art. 5º.
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado
7.7 – Requisitos de requerimento para se postular na Administração , modelos ou formulários e pedido formulado por uma pluralidade de interessados – arts. 6º ao 8º.
Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:
I – órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
II – identificação do interessado ou de quem o represente;
III – domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV – formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V – data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Art. 7o Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar modelos ou formulários padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes.
Art. 8o Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem conteúdo e fundamentos idênticos, poderão ser formulados em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário.
7.8 – Legitimação e capacidade dos interessados no processo administrativo – arts. 9º e 10.
Art. 9o São legitimados como interessados no processo administrativo:
I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;
II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas
quanto a direitos ou interesses difusos.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.
7.9 – Competência; Delegação; Vedação, forma e revogação da delegação; Avocação; Publicização da sede de órgãos e entidades e Início de Processo Administrativo quando não há competência específica – arts. 11 a 17.
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I – a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
7.10 – Dos impedimentos e suspeição – arts. 18 a 21.
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II – tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
7.11 – Da forma, tempo e lugar dos atos do Processo Administrativo – princípio da informalização – arts. 22 a 25.
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo.
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas.
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramitar o processo.
Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração.
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação.
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do órgão, cientificando-se o interessado se outro for o local de realização.
7.12 – Da comunicação dos atos – arts. 26 a 28.
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.